Klima og miljø i offentlige anskaffelser – hvilke plikter og virkemidler har den offentlige innkjøperen?

1.    HVORFOR ER KLIMA OG MILJØ VIKTIG I ANSKAFFELSER?

I august 2021 publiserte FNs klimapanel en rapport, skrevet av 234 forskere fra 66 land, som FNs generalsekretær António Guterres beskriver som «kode rød for menneskeheten». Klimaendringene går raskere og blir mer intense samtidig som noen av trendene er irreversible ifølge rapporten. Generalsekretæren har uttalt at bevisene er entydige – klimagassutslipp fra forbrenning av fossilt brensel og avskoging kveler planeten vår og setter milliarder av mennesker i umiddelbar fare. Han uttaler videre at det er mulig å avverge en klimakatastrofe hvis vi handler nå, men som dagens rapport tydeliggjør, er det ikke tid til hverken forsinkelser eller unnskyldninger.

Det faktum at det offentlige kjøper inn varer og tjenester for om lag 600 milliarder kroner årlig (ca. 17 % av BNP), og står for ca. 16 % av Norges totale klimafotavtrykk, innebærer at vektleggingen av klima og miljø i offentlige anskaffelser vil ha stor betydning for å løse klima- og miljøutfordringene. Det offentlige har et stort potensiale til å påvirke næringslivet til satsing på klima- og miljøvennlige løsninger.

Vi har allerede eksempler på at offentlige anskaffelser har bidratt til å endre hele markeder, få frem klimavennlige og innovative løsninger og på den måten påvirket næringslivet til satsing på klimaløsninger. Et eksempel her er utslippsfrie maritime løsninger, hvor Norge er verdensledende. Krav til nullutslipp, miljøvekting og miljøbonus i fergeanbud har endret hele maritimbransjen.

I dette innlegget ser artikkelforfatteren på hvilke plikter oppdragsgiver har til å hensynta klima og miljø etter lov og forskrift, hvordan pliktene bør følges opp, og hvilke virkemidler oppdragsgiver har.

2.    OPPDRAGSGIVERS PLIKTER

Anskaffelsesloven § 5 er en overordnet klima- og miljøbestemmelse. Bestemmelsen stiller krav til at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal «innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant».  

Videre stiller anskaffelsesforskriften § 7-9 krav om at oppdragsgiver «skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger» ved sine anskaffelser og «kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen». Der miljø brukes som tildelingskriterium, «bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent».

Bestemmelsene innebærer at oppdragsgiver må gjennomgå sin anskaffelsespraksis og få en oversikt over hvor de største miljøbelastningene er, og hvordan de mest hensiktsmessig kan reduseres. Det må utarbeides overordnede rutiner eller retningslinjer for hvordan klima- og miljøhensyn skal ivaretas, og retningslinjene må gjenspeiles i de enkelte anskaffelsene.

3.    GRØNNE INNKJØP SOM DEL AV ANSKAFFELSESSTARTEGIEN

Den rettslige kontrollen av om oppdragsgiver har overholdt de pliktene som følger av lov og forskrift, vil ta utgangspunkt i oppdragsgivers anskaffelsesstrategi eller -rutiner og om disse er fulgt opp i den enkelte anskaffelse. Plikten retter seg mot oppdragsgiver på virksomhetsnivå.

Dette innebærer at oppdragsgiver må ha en skriftlig anskaffelsesstrategi, som er forankret på ledelsesnivå, hvor alle anskaffelser gjennomgås med sikte på å finne ut hvilken miljøbelastning anskaffelsene medfører.

Hvilke anskaffelser utgjør en vesentlig miljøbelastning, og hvordan kan miljøbelastningen mest hensiktsmessig reduseres – i hvilke anskaffelser er det relevant å stille miljøkrav/-kriterier?

Videre bør utvalgte grunnprinsipper tilpasset virksomheten defineres, for eksempel utslippsfri byggeplass, nullutslippskjøretøy eller lignende.

For å skape forutberegnelighet og gi incentiver til markedet bør virksomhetens anskaffelsesstrategi kommuniseres til markedet.

4.    VIKREMIDLER

4.1.  Er innkjøpet nødvendig?

Oppdragsgiver bør aller først stille spørsmål ved om innkjøpet er nødvendig eller kan reduseres, utsettes eller avlyses, om materialer eller ressurser kan gjenbrukes, repareres eller oppgraderes i stedet for å kjøpes nytt, og om leie fremfor eie er et alternativ.

Dette handler om at samfunnet må bevege seg over i en sirkulær økonomi, det vil si en økonomi hvor vi forvalter ressursene på en slik måte at vi forebygger at avfall oppstår, i stedet for en økonomi hvor vi utvinner ressurser, produserer, forbruker og kaster.

Dersom innkjøpet er nødvendig, bør oppdragsgiver utnytte sin påvirkningskraft på klima og miljø ved å gi uttelling til leverandører som tilbyr klimavennlige løsninger.

Miljø kan hensyntas på ulike måter og på ulike stadier i en anskaffelse – som kvalifikasjonskrav for å kunne delta i konkurransen, minimumskrav i kravspesifikasjonen, tildelingskriterium eller som et kontraktskrav.

4.2.  Forarbeid – markedsundersøkelser

Det er viktig å forstå den aktuelle bransjen og markedet for å kunne stille egnede krav og/eller kriterier til klima og miljø. Det første steget i alle anskaffelsesprosesser bør derfor være analyser og eventuelt markedsdialog.

Dialog med markedet kan gjennomføres som én til én møter mellom oppdragsgiver og potensielle leverandører, som fellesmøte/leverandørkonferanse eller som veiledende kunngjøring på Doffin hvor potensielle leverandører kan gi sine tilbakemeldinger på et foreløpig utarbeidet konkurransegrunnlag. Formålet er å få informasjon om hvor leverandørene står med hensyn til klima- og miljøvennlige løsninger – hva markedet er «modent» for – for å kunne stille konkrete, ambisiøse og realistiske krav/kriterier til klima og miljø i anskaffelsen.

Et praktisk eksempel fra transportintensive vare- og tjenesteanskaffelser, hentet fra Oslo kommunes metodikk, er å spørre aktuelle leverandører om de kan levere transporten med kjøretøy på elektrisitet, hydrogen eller biogass. Dersom tre eller flere leverandører sier ja, stilles det som minimumskrav. Dersom det er færre enn tre leverandører som sier ja, benyttes det som tildelingskriterium, eventuelt en kombinasjon av minimumskrav og tildelingskriterium.

Når oppdragsgiver har kartlagt behovet, brukerne og markedet, kan egnede klima- og miljøkrav og -kriterier oppsettes for den aktuelle anskaffelsen.

4.3.  Tildelingskriterium

Klima og miljø som tildelingskriterium kan være hensiktsmessig der oppdragsgiver ønsker å premiere det mest miljøvennlige tilbudet der det ikke er hensiktsmessig å stille absolutte miljøkrav av hensyn til manglende konkurranse. Det vil si tilfellene hvor markedet ikke er «modent» for at miljø er en forutsetning for å delta i konkurransen (miljø som kvalifikasjonskrav eller absolutte krav i kravspesifikasjonen). Miljø som tildelingskriterium kan også stimulere til mer innovative og nye miljøvennlige løsninger.

Eksempel på miljø som tildelingskriterium kan være at leverandøren skal redegjøre for rutiner for bruk av miljøvennlig emballasje, gjenvinning og gjenbruk av emballasje, rutiner for å redusere behovet for transport (for eksempel effektiv lasting av kjøretøy). I hvilken grad leverandørene oppfyller tildelingskriteriene er basert på en skjønnsmessig vurdering av tilbyders redegjørelse. Vurderingen tar utgangpunkt i kvaliteten på beskrivelsen og leverandørens ambisjonsnivå premieres.

Dersom oppdragsgiver skal benytte miljø som tildelingskriterium er det viktig at miljøkriteriet har tilknytning til anskaffelsen, det vil si er egnet til å bedømme sterke og svake sider ved de tilbudte ytelsene.

4.4.  Kvalifikasjonskrav, absolutt krav i kravspesifikasjonen og/eller kontraktskrav

Ved å stille miljø som et minstekrav i kravspesifikasjonen eller som et kvalifikasjonskrav, kan oppdragsgiver sikre at bare miljøvennlige tilbud eller leverandører får delta i konkurransen. En forutsetning for å gjøre dette er at markedet er «modent» for det, slik at kravet ikke fører til manglende konkurransen om anskaffelsen, eller fører til uforholdsmessig fordyrende løsninger. Det at tre eller flere leverandører potensielt kan levere innebærer som utgangspunkt at oppdragsgiver sørger for at det ikke stilles strengere krav enn at det vil være konkurranse om anskaffelsen.

Dersom miljø inntas som kontraktskrav, er det viktig at disse er klart definerte i kontrakten. Videre bør det knyttes sanksjoner til tilfellet hvor leverandøren eventuelt bryter miljørettslige plikter og krav. Incentivordninger eller kontraktsvilkår som gir bonus dersom leverandøren tilbyr eller utvikler mer klima- og miljøvennlige alternativer, er også en god løsning for å oppnå større miljøgevinster.

Som ved tildelingskriterier, skal også kvalifikasjonskrav, krav i kravspesifikasjonen og kontraktskrav ha tilknytning til leveransen, og også stå i forhold til leveransen.

5.    OPPSUMMERT

For å overholde pliktene som følger av anskaffelsesregelverket når det gjelder klima og miljø, må oppdragsgiver ha en anskaffelsesstrategi som gjenspeiler hvilke anskaffelser som utgjør en vesentlig miljøbelastning, og hvordan miljøbelastningen mest hensiktsmessig kan reduseres. Dette vil endre seg i takt med utviklingen i markedene. En anskaffelse som var miljøvennlig i går, er det kanskje ikke i dag. Det kreves derfor at anskaffelsesstrategien er et «levende dokument» som oppdateres i takt med utviklingen.

Det må vurderes konkret hvilke krav og kriterier som er egnet for den aktuelle anskaffelse. Da er det viktig at oppdragsgiver tar seg tid til forarbeid, for eksempel ved å gjennomføre markedsdialog.

Til slutt er det viktig å drive god kontraktsoppfølging. Det vil si følge opp at krav i kontrakten overholdes i den perioden kontrakten gjelder. Det hjelper lite å stille krav til ytelsen dersom de ikke også oppfylles av leverandøren.

For ytterligere informasjon:

Karoline Nilsson Hollund, advokat hos Svensson Nøkleby

Mail: KNilssonHollund@eurojuris.no

mob. +47 957 70 943